En octubre de 2020, la Coalición Europea para la Justicia Corporativa (ECCJ), junto con otras organizaciones de la sociedad civil, montó una importante campaña de sensibilización alentando a los ciudadanos a enviar comentarios sobre una propuesta de ley de la Comisión Europea, a través de un formulario personalizado. Plataforma de consulta en línea.

La ley en cuestión fue una propuesta histórica que apuntaba a responsabilizar a las grandes empresas por los abusos ambientales y de derechos humanos en sus cadenas de suministro. Al final de la campaña de cuatro meses, 120.000 ciudadanos habían presentado sus opiniones.

La Comisión Europea ha tenido su propio sitio web exclusivo donde los ciudadanos, expertos y grupos de intereses especiales pueden enviar comentarios sobre propuestas legislativas desde 2017, y recibe alrededor de 80 presentaciones por consulta. Pero el ciudadano medio de la Unión Europea no visita el portal para buscar consultas públicas, dice Christopher Patz, funcionario de políticas del Tribunal Europeo de Justicia con sede en Bruselas.

“Esto es parte de un problema crónico más amplio de la legislación europea; que los ciudadanos no están bien informados sobre la existencia de determinadas propuestas”, afirma al Parlamento. “Nuestro papel es conectar a los ciudadanos que participan en nuestro movimiento con esas consultas de propuestas legislativas, y viceversa. Y dedicamos enormes cantidades de recursos, tiempo y financiación para conectar a los ciudadanos con esas consultas de la Comisión, a las que, en nuestra ausencia, los ciudadanos probablemente no contribuirían”.

Entonces, cuando posteriormente la Comisión no logró resumir los mensajes clave de las respuestas de los ciudadanos en el informe resumido fáctico –un documento que destaca las principales cuestiones planteadas en una consulta pública– Patz y sus colegas no quedaron contentos.

Las organizaciones de la sociedad civil detrás de la campaña, representadas por Amigos de la Tierra Europa, llevaron esta y otra queja relacionada a la autoridad encargada de investigar las quejas sobre la mala administración de las instituciones u otros organismos de la UE: la defensora del pueblo Emily O’Reilly.

O’Reilly coincidió en que las respuestas de los ciudadanos deberían haberse resumido en el documento. En su decisión, señaló que el manejo de las respuestas de la campaña por parte de la Comisión podría disuadir a las organizaciones de lanzar campañas similares en el futuro, advirtiendo que esto sería “perjudicial para la capacidad de las consultas públicas para recopilar opiniones del público y para la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisión”.

Mirando hacia atrás, Patz dice que el enfoque de la Comisión sugiere un sistema de consulta de dos niveles en el que las respuestas de las asociaciones comerciales tengan más peso que las de los ciudadanos. “Las consultas públicas son uno de los pocos medios que tienen los ciudadanos para participar en la formulación de políticas a nivel de la UE”, añade. “La impresión que se da a los ciudadanos cuando sus respuestas no se informan cuantitativa y sustancialmente de la misma manera que los grupos comerciales es: ¿para qué molestarse?”

Sin embargo, el proceso consultivo de la UE se considera el mejor de su clase. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) considera que el enfoque de la UE respecto de las consultas públicas está entre los mejores del mundo, e incluso los críticos reconocen que el sistema de la UE es mucho más participativo que cualquier cosa llevada a cabo por sus Estados miembros, con más de 100 consultas públicas cada año.

Para cada propuesta de ley que presenta, la Comisión está obligada por ley a organizar “amplias consultas con las partes interesadas”, permitiendo que cualquiera –ciudadanos, pero también empresas, ONG, organizaciones de la sociedad civil– pueda expresar su opinión en las distintas etapas del proceso de formulación de políticas. .

Al menos esa es la teoría, dice Alberto Alemanno, profesor de Derecho de la UE en HEC, una escuela de negocios de París, que ha estudiado el proceso de consulta pública de la UE durante los últimos 20 años y fundó The Good Lobby, una organización que busca ayudar Las organizaciones de la sociedad civil ejercen una presión más eficaz sobre los responsables políticos europeos.

“La Comisión se contenta con decir que todo el mundo puede acudir a nosotros por escrito, pero eso no está sucediendo”, afirma al Parlamento.

Alemanno fue asesor pro bono de la Coalición Europea para la Justicia Corporativa entre enero y abril de 2017. Dice que entre el 75 y el 80 por ciento de los comentarios son presentados por asociaciones industriales. Además de esta sobrerrepresentación de los grupos empresariales, los comentarios enviados por los grupos industriales tienden a contener muchos datos, ser técnicos y de alta calidad. “Por lo tanto, los formuladores de políticas tienen un sesgo positivo hacia las emisiones de intereses especiales porque son mucho más útiles”, dice. “El ciudadano medio no podría adoptar un lenguaje que le permitiera transmitir su mensaje a la Comisión de una manera que (se ajuste) al lenguaje estándar que requieren estos procesos y marcos consultivos”.

El resultado de esta desigualdad de acceso tiene profundas consecuencias para la legislación de la UE, advierte, ya que “las decisiones tomadas por los responsables de las políticas se ven afectadas e influenciadas de manera desproporcionada por esos intereses especiales”.

No es el único desequilibrio. Aunque el auditor externo independiente de la UE describe el marco para las consultas públicas como de alto nivel, dice que países como Alemania y Austria están sobrerrepresentados en las presentaciones. El Tribunal de Cuentas Europeo también critica el número limitado de idiomas de la UE en los que están disponibles los cuestionarios de consulta y destaca que la Comisión necesita dar una mejor publicidad a las consultas entre los ciudadanos de a pie.

Mientras tanto, el Comité de Control Reglamentario, el organismo independiente que evalúa los proyectos de evaluación de impacto de las propuestas legislativas de la UE, advirtió en 2022 que la Comisión no presta suficiente atención a la “no representatividad” de los comentarios recibidos como parte de las consultas públicas.

Al igual que Alemanno, Adriana Bunea, profesora de ciencias políticas en la Universidad de Bergen en Noruega, cree que la terminología utilizada por la Comisión en las consultas podría ser más sencilla.

“Una forma de mejorar el sistema actual es hablar de una manera que permita a los ciudadanos participar significativamente en la formulación de políticas y proporcionar comentarios útiles”, dice, señalando que una publicidad más amplia de las consultas públicas también aumentaría el nivel y la calidad de la participación ciudadana. en la formulación de políticas públicas. En 2018, Bunea recibió 1,5 millones de euros del Consejo Europeo de Investigación para investigar los efectos de las consultas con las partes interesadas en la formulación de políticas ejecutivas.

Pero en general, dice, el proceso de consulta de la UE funciona bastante bien, y los intereses y preferencias políticas de los ciudadanos tienen “una buena oportunidad de ser expresados, representados e incluidos en la formulación de políticas (de la Comisión Europea)” en diferentes etapas del proceso legislativo. . “El sistema es transparente y de fácil acceso para los ciudadanos, especialmente en lo que respecta a la retroalimentación”, afirma.

Bunea añade que, en última instancia, los ciudadanos son sólo “un tipo de parte interesada” (aunque fundamental, subraya) junto con otras partes legítimas afectadas, como “organizaciones de interés que representan diferentes tipos de intereses sociales y económicos”.

Cuando se le preguntó sobre la sobrerrepresentación de las presentaciones de intereses especiales y el posible sesgo de los formuladores de políticas hacia las presentaciones de intereses especiales, un portavoz de la Comisión dice que ni la identidad del autor ni su dominio del lenguaje político influyen en cómo la Comisión trata los comentarios.

“Las contribuciones no se valoran por el lenguaje utilizado sino por su relevancia”, afirma el portavoz al Parlamento. “El principal objetivo de las consultas es recopilar puntos de vista, opiniones, datos y evidencia proporcionados por ciudadanos y partes interesadas para respaldar una legislación de calidad. Todas las aportaciones se analizan, procesan y tienen en cuenta, tratándose en igualdad de condiciones las procedentes de la industria, las empresas o los ciudadanos individuales”, afirma. “No se le da ningún peso a tipos particulares de partes interesadas”.

Sin embargo, las instituciones de la UE han sido testigos de una presión cada vez mayor para mejorar los esfuerzos para involucrar a los ciudadanos comunes y corrientes en la formulación de políticas. En 2021, la Comisión se comprometió a dar más publicidad a las consultas públicas y a hacerlas “más centradas, más claras y fáciles de usar” como parte de su agenda para una mejor regulación.

Los ciudadanos fueron encuestados durante la Conferencia sobre el Futuro de Europa de 2021 a 2022 y los resultados muestran que el 90 por ciento quiere que los responsables políticos de la UE tengan en cuenta sus voces de manera más efectiva. Como resultado, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció en su discurso sobre el estado de la unión de 2022 que, en el futuro, la Comisión organizaría periódicamente paneles de ciudadanos para consultar a las personas antes de importantes proyectos de ley.

Hasta ahora se han celebrado tres paneles de este tipo en 2023: uno sobre desperdicio de alimentos, otro sobre mundos virtuales y otro sobre movilidad educativa. Un portavoz de la Comisión dice al Parlamento que los paneles están formados por 150 ciudadanos seleccionados aleatoriamente de los 27 Estados miembros de la UE que reflejan la diversidad de la UE en términos de origen geográfico, género, edad, origen socioeconómico y nivel de educación, con un tercio de cada panel. formado por personas de entre 16 y 25 años.

“Los paneles de ciudadanos refuerzan el proceso regular de consulta pública más amplio que se lleva a cabo de acuerdo con los principios de mejor regulación, a través del cual la Comisión recopila opiniones y evidencia de los ciudadanos y otras partes interesadas”, dice.

Queda por ver si estos nuevos paneles lograrán sus objetivos. Los expertos advierten que, a menos que se integren plenamente en los marcos de formulación de políticas actuales de la UE, no lo harán.

“Esta nueva generación de paneles es importante y bienvenida, pero no supone un cambio para la democracia”, afirma Richard Youngs, investigador principal del grupo de expertos Carnegie Europe. Señalando que ha habido muchas iniciativas similares en el pasado, dice: “Los planes de la UE se suman a estos (anteriores) sin un gran salto cualitativo. Esto no es una crítica al equipo del comisario, que a menudo ha estado impulsando la participación contra la apatía de los gobiernos nacionales”.

Observando que algunos activistas presionan para que la democracia participativa reemplace en gran medida a la democracia representativa, dice: “La agenda más realista es ampliar el uso de los foros participativos de una manera que realmente ayude a revivir la democracia representativa”.

Pero para lograrlo, los paneles de ciudadanos necesitarían estar mejor conectados a los procesos representativos existentes. “Actualmente no están bien integrados en este sentido”, afirma.

Alemanno suena más esperanzado. “Estos procesos son muy lentos. Pero hay una aceptación y un aprendizaje internos dentro de la Comisión Europea”, afirma, añadiendo que había oído a un jefe de gabinete de varios comisarios decir que cada vez más direcciones generales mostraban interés en los paneles de ciudadanos.

Señala que los resultados de los paneles de ciudadanos también se recogerán en un informe especial que se utilizará durante todo el proceso legislativo. “Esto es muy poderoso”, dice. “Porque en el pasado, el Parlamento y el Consejo miraban la evaluación de impacto y decían: hay un estudio que dice esto; Hay otro estudio que contradice esto. Pero ahora, de repente, podrían decir: miren lo que dicen ciudadanos seleccionados al azar”.