El servicio diplomático europeo ya estaba luchando por afirmar su relevancia cuando se vio sacudido por una presunto escándalo de corrupción.

Los investigadores están investigando acusaciones de que información confidencial vinculada a una licitación pública (que otorgó al Colegio de Europa el contrato para albergar un programa de capacitación diplomática) se compartió ilegalmente antes de la decisión oficial. La presunta irregularidad se remonta al mandato de la ex jefa del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), Federica Mogherini.

El momento es incómodo. Como el bloque es repetidamente marginado en las negociaciones globales sobre la paz en Ucrania y alto el fuego en gazacrecen las dudas sobre si Europa puede actuar con unidad en el extranjero, precisamente el problema para aliviar que se creó el SEAE.

Esa ambición llegó a la agenda de la UE a finales de la década de 2000, cuando muchos en Bruselas creían que el gran proyecto de integración económica de la UE había llegado a sus límites naturales y que el siguiente paso tenía que ser político. En el contexto de las guerras de los Balcanes y las nuevas amenazas a la seguridad, el bloque creó el SEAE y el puesto de Alto Representante, un intento de fusionar las diplomacias nacionales en algo parecido a una voz europea.

Quince años después, esa voz sigue siendo débil. La profunda fragmentación entre los Estados miembros, una Comisión Europea cada vez más centralizada y un cuerpo diplomático que a menudo se considera que responde primero a las capitales nacionales han conspirado para erosionar el proyecto.

“La idea del servicio de acción exterior era en gran medida: ‘si trabajamos juntos… podremos fortalecer… hacer esta política exterior de manera más conjunta'”, dijo Louise van Schaik, jefa de la unidad de la UE del Instituto Clingendael, un grupo de expertos con sede en La Haya centrado en asuntos internacionales. “Pero en realidad, hay estados miembros más grandes de la UE que tienen influencia internacional”. Eso, dijo, “socava inherentemente el poder del servicio de acción exterior para ser un actor fuerte en política exterior”.

“Para perder influencia, primero hay que tenerla”, dijo Cristiano Sebastiani, presidente de Renouveau et Démocratie, un sindicato que representa a los empleados de la UE. Los Estados miembros, recordó, nunca estuvieron completamente preparados para renunciar a la soberanía sobre la política exterior y la defensa.

El SEAE se separó desde el primer día

El SEAE se construyó sobre contradicciones no resueltas, según Jost-Henrik Morgenstern-Pomorski, politólogo especializado en política europea y autor de La diplomacia cuestionada del Servicio Europeo de Acción Exterior. “Diferentes personas querían cosas diferentes”.

La primera idea, dijo, era construir una versión más ágil y estratégica de la Secretaría del Consejo, sede de la diplomacia de la UE hasta 2009.

“Algo más cercano a los estados miembros, más dinámico, menos burocrático, una especie de gran grupo de expertos en política exterior donde se lleva a cabo una planificación estratégica y se preparan opciones políticas en estrecha coordinación con los estados miembros”, dijo Morgenstern-Pomorski.

La visión rival acercó al SEAE a la Comisión Europea. Al final, prevaleció este último modelo.

Aunque el papel del SEAE se detalló en el Tratado de Lisboa en 2007, cuando la institución finalmente salió a la luz en 2011, “básicamente todo el mundo la trató con mucha sospecha”, dijo.

Lo que surgió fue una institución en busca de identidad. El Alto Representante, actualmente ex Primer Ministro de Estonia, Kaja Kallas, está destinado a encarnar la diplomacia de la UE, supervisando 144 delegaciones en el extranjero que funcionan como embajadas, al mismo tiempo que actúa como vicepresidente del Presidente de la Comisión.

Sin embargo, hasta ahora el acuerdo ha desdibujado la responsabilidad en lugar de aclararla.

“¿Quién es la persona a quien llamar para asuntos exteriores? ¿Llamamos a (el Comisario de Comercio Maroš) Šefčovič, (el Jefe del Consejo de la UE, António) Costa, (Kaja) Kallas o (Ursula) von der Leyen, o a todos?” preguntó Thomas Thaler, consultor de APCO. La realidad, dijo, es que todos “necesitan coordinarse entre sí”.

“En lugar de intentar unir más a Europa, ha fragmentado aún más la imagen de ‘a quién se llama en Europa'”, coincidió Sophie Pornschlegel, analista del Centro de Política Europea.

La opinión pública parece reflejar las dudas. Según una encuesta de More in Common, una ONG británica centrada en la ayuda al desarrollo, la mayoría en cinco países de la UE duda de la capacidad del bloque para influir en los asuntos mundiales. En Francia y Alemania, sólo el 18% y el 19% de los encuestados, respectivamente, creen que la UE actúa de manera unificada para perseguir sus objetivos en el extranjero.

Un SEAE a la sombra de la Comisión

Para algunos, las luchas del SEAE son inseparables de la conflictiva relación con la Comisión Europea.

Bajo Von der Leyen, la Comisión ha sido consolidando constantemente el podercentralizando las comunicaciones y la toma de decisiones hasta un punto que algunos observadores ahora describen como cuasi presidencial.

“El SEAE debe ser algo independiente de la Comisión y ‘algo independiente’ no funciona si, al mismo tiempo, tienes una estructura que intenta centralizar la toma de decisiones”, afirmó Morgenstern-Pomorski.

Otros sostienen que el desequilibrio institucional se ve agravado por la rivalidad personal.

“Von der Leyen se ve a sí misma como la persona que se reúne con otros jefes de Estado y de gobierno, y eso deja menos espacio para Kaja Kallas”, argumentó Thaler, el veterano especialista en asuntos de la UE.

A finales de 2024, surgieron informes de que la Comisión quería consolidar las delegaciones de la UE en 18 centros, argumentando que algunos de ellos ya no eran estratégicamente relevantes y eran demasiado costosos. Kallas retrocedió y propuso una reestructuración más ágil que recortaría sólo 100 puestos entre 2026 y 2027, no los 800 inicialmente propuestos.

Las relaciones entre el ejecutivo de la UE y el SEAE han sido tensas desde el principio, y Kallas expulsó al entonces secretario general Stefano Sannino, ahora uno de los principales sospechosos en la investigación de corrupción junto con Mogherini. La medida indignó a aquellos cercanos a Sannino, quien más tarde consiguió un alto puesto en la Comisión, y fue vista como un intento de Kallas de trazar una línea con el pasado.

La rivalidad institucional ha persistido. Von der Leyen Escudo de la democracia europeaanunciado en noviembre, corre el riesgo de superponerse con las herramientas de desinformación existentes del SEAE. A principios de este año, Kallas intentó reclutar a Martyn Selmayr en el liderazgo del SEAE, sólo para que la Comisión supuestamente bloqueara la medida creando un nuevo papel en otro lugar.

“Cuando la Comisión es tan claramente hostil, deberíamos inclinarnos más hacia el Consejo”, dijo un diplomático de la UE, que pidió permanecer en el anonimato para hablar con franqueza. Pero, añadió, eso no es lo que está sucediendo.

Un servicio europeo basado en lealtades nacionales

Sin embargo, la proximidad a los Estados miembros no es el problema del SEAE, según muchos observadores que sostienen que los capitales nacionales ya ejercen una gran influencia sobre la agenda exterior del bloque, a veces demasiada.

Los aproximadamente 2.500 empleados del servicio provienen frecuentemente del cuerpo diplomático nacional, una práctica que, según los críticos, diluye la lealtad institucional y socava el objetivo de una política exterior común.

“Ha habido una invasión de agentes temporales designados por los Estados miembros”, dijo Sebastiani, añadiendo que la afiliación temporal dificulta la lealtad duradera a la UE.

Era ese defecto que se suponía remediaría la academia diplomática lanzada en 2022, capacitando a funcionarios cuya lealtad principal recaería en Bruselas y no en las capitales nacionales. Pero esa iniciativa ahora se ha visto manchada por las mismas acusaciones de corrupción que el propio SEAE.

Sigue siendo un enano diplomático, pero un peso pesado económico

Pocos analistas ven una salida fácil. Mientras las capitales sigan renuentes a ceder poder sobre asuntos exteriores y defensa, es probable que el SEAE se vea paralizado.

E incluso entonces, las circunstancias actuales –desde la guerra de Rusia contra Ucrania hasta la agenda comercial de confrontación del presidente estadounidense Donald Trump– podrían abordarse mejor a través de la influencia económica de la Comisión que a través de la diplomacia tradicional.

“Lo que podemos hacer para mejorar nuestra posición y nuestra autonomía estratégica está en el ámbito de la economía, donde la Comisión tiene un papel más importante que desempeñar”, dijo van Schaik.